El sistema agroalimentario; Raul Alegrett Ruiz
En la medida en que las sociedades humanas evolucionaron el proceso de alimentarse se fué haciendo más complejo. La práctica de recolectar frutos silvestres o de cazar y pescar para proveerse de alimentos a ser consumidos en breve plazo, se fue transformando con la incorporación de nuevas operaciones y etapas intermedias. Durante muchos milenios el hombre fue simplemente recolector, cazador o pescador, la naturaleza hacía el resto. Hace algo más de una decena de miles de años, se iniciaron las primeras siembras, el cultivo de la tierra y la domesticación y cría de animales para alimentación y vestido. Los asentamientos humanos surgidos con la práctica de la agricultura, comenzaron poco a poco a comerciar entre ellos. La observación de las estaciones y de los ciclos agrícolas estimuló la conservación y el almacenaje de la producción y también de las semillas, surgieron iniciativas en la preparación y procesamiento de granos y otros productos para facilitar su ingestión y conservación, la dieta se hizo más variada y también más regular. El crecimiento del comercio exigió medios de transporte, la conformación de vías terrestres, avances en la navegación y el surgimiento de instrumentos de cambio, apareció el dinero. Más aún, según antiguas evidencias, la invención de la escritura parece haber nacido de la necesidad de llevar registros del comercio de granos.
Cadenas agroalimentarias y Agricultura ampliada
Actualmente el proceso agroalimentario ha alcanzado un alto grado de diversificación y sofisticación. La población mundial ha crecido exponencialmente y también sus exigencias. El intercambio de productos se ha globalizado. Las innovaciones y el desarrollo tecnológico han generado importantes cambios y han contribuido a multiplicar y diversificar los agentes y factores que intervienen en el proceso. El proceso agroalimentario no involucra exclusivamente actores relacionados directamente con la producción, con el tratamiento primario de la misma, o con su venta y consumo, sino que incide determinantemente sobre la actividad industrial y comercial de los países. En la agricultura moderna el proceso mismo de la producción, trátese de cultivos vegetales o de productos de origen animal, no es más solamente la disponibilidad de la tierra, mano de obra, herramientas rudimentarias, animales domésticos, semilla acumulada, como en el pasado; sino que requiere de la participación de múltiples agentes puesto que se lleva a cabo utilizando diversos insumos, servicios, equipos e instalaciones. Y todo ello demanda capital, tecnología y debe realizarse en armonía con el medio ambiente. En este contexto la producción y el consumo final de alimentos constituyen eventos extremos de una secuencia, de una «cadena agroalimentaria» que asume características específicas para cada tipo de rubro alimenticio.
A la producción primaria, incluyendo actividades en sitio de acondicionamiento, protección y almacenaje temporal del producto, corresponde el primer eslabón de la cadena. A partir del mismo y con la participación de nuevos actores, van surgiendo los siguientes eslabones en un proceso que incluye actividades de acopio, transporte, almacenamiento, distribución y ventas al mayor y al detal. Algunos productos están destinados a ser consumidos en fresco, mientras que otros deberán ser sometidos a un procesamiento menor o mayor antes de su consumo. El procesamiento y transformación de los productos primarios constituye otro eslabón en la cadena, introduciendo la agroindustria o industria agrícola la cual, dependiendo de los productos a procesar y obtener, presentará mayor o menor complejidad. En esta etapa intervendrán también múltiples actores, puesto que la industria requerirá otros insumos además de la materia prima agrícola, así como de equipos, instalaciones, mano de obra y capital. Los productos procesados por la agroindustria deberán igualmente ser comercializados, con la intervención de nuevos actores que tendrán a su cargo la distribución y venta de esos productos hasta llegar al consumidor final. Tanto productos frescos, con alguna adecuación, como aquellos procesados, pueden igualmente ser destinados a la exportación.
Estas actividades en torno a la producción y comercialización de productos de origen agrícola y en particular de alimentos, generan complejos flujos de capital, de empleo, de bienes y servicios, los cuales representan un impacto económico y geoeconómico mucho más amplio que el atribuible exclusivamente a lo que las cuentas nacionales clasifican como sector agrícola. Esta realidad ha generado el término de «agricultura ampliada» como referencia al conjunto de actividades económicas intersectoriales estrechamente relacionadas con el proceso de producción y consumo de bienes agrícolas.
Seguridad alimentaria
Desde las últimas décadas del siglo pasado se comenzó a dedicar especial atención al tema de la seguridad alimentaria de la población y su estrecha relación con la actividad agropecuaria y pesquera. La seguridad alimentaria en un país supone la disponibilidad en todo momento de alimentos sanos en cantidad suficiente para nutrir satisfactoriamente a su población y al mimo tiempo, la posibilidad para toda la población de tener efectivo acceso a los mismos. Así, una política agroalimentaria debe tener como objetivo no sólo estimular la actividad agrícola y procurar un alto nivel general de autoabastecimiento, sino que contribuir a que la totalidad de la población tenga acceso a una dieta alimentaria adecuada para el mantenimiento de la salud, la normal evolución física y el pleno desempeño personal. En consecuencia debe incluir previsiones para garantizar el acceso a alimentos para la población más vulnerable y de menores recursos. Esto implica el establecimiento de programas e instrumentos orientados a asegurar a esa población la disponibilidad de nutrientes, así como una eficiente distribución y condiciones de acceso real a los mismos. Con la finalidad de velar y de contribuir con las medidas necesarias para que las actividades de provisión de alimentos a toda la población se realicen satisfactoriamente, los gobiernos deberán adoptar un enfoque sistémico que, partiendo de los requerimientos del proceso productivo, desarrolle toda la secuencia hasta el consumo final de los alimentos.
Participación del Estado
El buen funcionamiento de los procesos multisectoriales que tienen lugar en el marco del sistema agroalimentario, requiere de adecuadas políticas que incentiven y regulen a los diferentes actores involucrados, tanto públicos como privados.
En lo que respccta al proceso productivo, primer eslabón del sistema agroalimentario, los niveles, la intensidad y el tipo de intervención del Estado dependerán de las circunstancias y del sistema económico adoptado por el gobierno. En general al Estado corresponde adoptar medidas de apoyo a la actividad agrícola en factores de producción como tierra, trabajo, capital y tecnología. A esos fines contribuirá facilitando el acceso a bienes y servicios tangibles e intangibles que el proceso productivo exige, como información, insumos, mecanización, almacenamiento, electricidad, riego, infraestructura vial, transporte, comercialización.
Medidas de apoyo a la producción agrícola son también la provisión o facilitación de servicios como capacitación y asistencia técnica, investigación agrícola, incentivos a la ganadería y a la actividad pesquera, sanidad vegetal y animal, información estadística, almacenamiento, infraestructura agrícola. En determinados casos el Estado puede participar en una o varias fases del proceso de comercialización con la finalidad de asegurar al productor la colocación de sus productos, reducir los costos y abaratar el precio al consumidor final. Atendiendo a las exigencias de la seguridad alimentaria, el Estado puede asumir la comercialización de ciertos productos de la dieta básica para colocarlos focalizadamente a menor precio, e incluso gratuitamente, en los sectores de bajos ingresos o más vulnerables de la población. En cuanto al procesamiento industrial, si bien suele haber apoyo del Estado, son fundamentalmente las empresas privadas las ejecutoras. En ciertos casos el Estado por distintas razones decide intervenir, pero tales intervenciones no deben ser permanentes y la experiencia demuestra que son raramente exitosas.
El proceso productivo requiere de capital disponible en períodos específicos, lo que hace necesaria la existencia de fuentes de financiamiento apropiadas. El otorgamiento de créditos de corto y mediano plazo, así como el financiamiento de capitalización a largo plazo es fundamental en la producción agrícola. Dado el volumen total de requerimientos y la vasta cantidad de pequeños y medianos prestatarios, la banca privada, a pesar de que los gobiernos le han venido estableciendo la obligatoriedad de destinar un determinado porcentaje de su cartera al financiamiento de la actividad agrícola, no garantiza la atención del total de la demanda y, en particular, de los productores pequeños, por lo que el Estado suele contribuir con un monto importante de recursos que serán canalizados por instituciones financieras públicas y también a través del sistema financiero privado.
Sugerencias para la institucionalidad del sistema
La organización institucional del sector público en función del sistema agroalimentario, depende del nivel de injerencia que se otorgue al Estado. Si al sector público se le asignan funciones de productor, almacenista, intermediario, procesador o vendedor de productos e insumos agrícolas, se requerirá una estructura organizacional muy distinta a aquella que corresponde a un Estado con un rol centrado en políticas de apoyo y regulación a los emprendimientos privados. En el primer caso, como lo muestra la experiencia, el intervencionismo estatal a través de numerosas instituciones y líneas de mando, genera una situación de caos en la cual es previsible la ineficiencia, la arbitrariedad, la corrupción, la inseguridad personal y jurídica, el desabastecimiento y el riesgo de convertir a la alimentación en un instrumento político de condicionamiento. En un país democrático con economía de mercado, la tendencia es liberar al Estado de funciones que pueden ser realizadas con mayor eficiencia por los privados y al mismo tiempo, fortalecerlo en aquellos ámbitos que exigen su participación para estimular, apoyar y regular las iniciativas económicas de los individuos y de sus asociaciones.
Dada la complejidad del sistema agroalimentario y la multiplicidad de actores involucrados, no es funcional centralizar en una sola institución pública el conjunto de funciones que corresponden al Estado pero, como se ha dicho, es fundamental evitar la proliferación de numerosos entes con dispersión, duplicación y sobreposición de funciones. Puede considerarse en cambio, la existencia de una instancia interministerial responsable de coordinar y supervisar el correcto funcionamiento del sistema. Integrantes naturales de esa instancia serían los ministros de Agricultura, de Sanidad, del Ambiente, de Industria y Comercio y de Hacienda, tomando en cuenta que varias actividades relacionadas con el proceso, como la importación o la producción de insumos y bienes de producción, el uso de recursos naturales y la sostenibilidad ambiental, la calidad de los alimentos, así como el comercio exterior de productos e insumos agrícolas, forman parte del ámbito de competencia de esos ministerios. Los presidentes de institutos autónomos y directores de servicios adscritos a ellos, serían invitados a participar en la oportunidad de tratar temas específicos relacionados con su institución.
La formulación de la política agroalimentaria, así como de medidas específicas en el marco de la misma, deberían ser objeto de amplia consulta con participación de la institucionalidad pública relacionada, pero también de representantes de los actores privados involucrados. Convendría entonces considerar el establecimiento de un Consejo Consultivo Nacional Agroalimentario, el cual podría tener equivalentes regionales a nivel de los estados e incluso de los municipios. Al nivel nacional el Consejo, presidido por el Ministerio de Agricultura, incluiría los directores de ministerios y de institutos autónomos relacionados, y los directivos de las organizaciones de productores agrícolas y de los organismos representativos de la agroindustria y del comercio de alimentos. Debería también considerarse la representación de la comisión de seguridad alimentaria, o equivalente, del Poder Legislativo.
La iniciativa en la definición y ejecución de la política agroalimentaria desde el lado de la oferta, corresponde principalmente al Ministerio de Agricultura por cuanto es la institución responsable de velar por la disponibilidad de alimentos y de promover la participación creciente de la producción nacional. Pero por otra parte, como ha sido ya señalado, no basta con asegurar la disponibilidad nacional de alimentos, sino que es necesario propiciar el funcionamiento eficiente de un sistema de distribución que haga efectiva el suministro al nivel local, lo que obliga al ministerio a participar en la facilitación de los procesos de comercialización. En los casos en que el producto agrícola es un bien de consumo intermedio, es decir a ser transformado antes de llegar al consumo final, los ministerios de Agricultura e Industria deben coordinar sus acciones para el buen funcionamiento de esa etapa del sistema.
En lo que respecta al consumidor final, se ha señalado que la política agroalimentaria debe asegurar el acceso de toda la población a los alimentos que su normal desarrollo exige. Para atender a la población de menores ingresos y a la más vulnerable (lactantes, niños, mujeres en pre y pos parto, enfermos, ancianos), la estructura institucional agroalimentaria deberá contar al nivel nacional con una instancia responsable de programas de adquisición, distribución y venta de alimentos a bajo costo. Si bien la ejecución masiva de tales programas puede ser asumida, como en gran parte lo ha sido, por los ministerios de agricultura y sus instituciones adscritas, pueden existir programas especiales a cargo de otros entes nacionales como los ministerios responsables de la salud y de la nutrición y de la educación, con sus institutos de adscripción. En todos los casos convendrá incluir a las administraciones regionales y locales, las cuales deberán hacer aportes financieros y logísticos a los programas, así como también adelantar iniciativas propias en el ámbito de su circunscripción. Economista Oscar Romero Amaré
